Případ paní Medunové, bohužel, není ojedinělým excesem - výjimečným selháním. Je jedním z viditelných a opakujících se příkladů chybného nastavení systému. Ukazuje, že pro SZIF a MZe je při rozhodování o dotacích důležitější, jak jsou věci doložené, než jaké skutečně jsou. U paní Medunové není pochyb, že je aktivním zemědělcem a lze to vyrozumět i z podkladů, které k žádosti doložila. Problém je podle SZIF a MZe v tom, že tuto skutečnost nedoložila takovými doklady, které jsou podle SZIF správné. Naopak když nejmenovaný podnik, který je zjevně propojený s jinými podniky, doloží správné doklady, klidně dostane dotaci určenou pro středního zemědělce. Pro SZIF není důležité, že řada indicií ukazuje, že jde ve skutečnosti o součást velkého podniku. Důležité je, že předložil „správné“ doklady, a proto dotaci dostane… Až do té doby, kdy třeba orgány Evropské komise rozhodnou jinak, protože pro ně je důležité, aby dotace určené pro střední podniky neodsávaly podniky velké. A nezajímá je snůška „správných“ dokladů o tom, že jde o střední podnik, když lze prokázat jeho propojení s velkým.
Výsledkem tohoto formálního přístupu je snížení důvěryhodnosti veřejné správy, vleklé soudní spory, vratky a zbytečné náklady. V případech jako je paní Medunová ovšem také pokažená podnikatelská kariéra, nezasloužený stres v rodinném životě a šířící se pocit nespravedlnosti. Vedle toho stát takto vytváří atmosféru odrazující od chuti něco tvořit, budovat podnikání, být aktivní. A to ochuzuje celou společnost.
Za významné považuji zdůraznit v této souvislosti jednu věc. Častou argumentací SZIF a MZe v těchto případech je, že to tak je správně „podle pravidel“ nebo „podle zákona“. Ale je to přece právě MZe, které je odpovědné za nastavení těchto „pravidel“, a které má také dobrou možnost prostřednictvím vlády požádat poslance o vylepšení zákona. Nevhodné nastavení „pravidel“ tedy SZIF a MZe odpovědnosti za opakované selhávání systému nemůže zbavit. Právě naopak. Proti argumentu „to říká zákon“ je třeba jasně říct ministrovi a vládě: „ale je to špatně, tedy to změňte“.
Kromě toho v případě paní Medunové, stejně jako i v jiných případech, mám silné pochybnosti o tom, že nebylo možné v rámci zákona postupovat jinak - a více v souladu s účelem Společné zemědělské politiky. S účelem ptáte se? Jak jako? To by byl zmatek, právo je právo.
Ale naše právo zcela zřetelně požaduje, aby litera zákona byla čtena a užívána výhradně v souladu s účelem zákona. Například ve Správním řádu čteme hned v § 2 mezi základními zásadami činnosti správních orgánů: „Správní orgán uplatňuje svou pravomoc pouze k těm účelům, k nimž mu byla zákonem nebo na základě zákona svěřena, a v rozsahu, v jakém mu byla svěřena.“ Tento požadavek vyplývá i přímo z Ústavy ČR. Správní orgán má tedy vždy zvažovat, zda svým konáním jedná v souladu s tímto účelem. Konání v rozporu s účelem, k němuž mu byla zákonem pravomoc svěřena, není dovoleno. Je skutečně v souladu s účelem zákona o zemědělství (viz § 2 Úloha státu v zemědělství) a s účelem předpisů EU ke Společné zemědělské politice, aby pouze kvůli podružné formalitě byl existenčně ohrožen fungující zemědělský podnik?
Další věcí, na kterou případ paní Medunové upozorňuje, a kde by se příkladů našlo skutečně velmi mnoho, je vadné nastavení sankčního systému. Myslím si, že to je něco, s čím se potkává a čeho se obává zemědělec malý i velký. Ta možnost, že za formální či bagatelní pochybení přijde zcela nečekaný a nepřiměřený „trest“.
Paní Medunová utrpěla sankci 100% všech plateb podle Jednotné žádosti kvůli přiložení podle SZIF nedostatečných příloh (nikoliv kvůli nedoložení nebo snad zmeškání žádosti, jak se MZe snaží tvrdit). To je extrém, ale nikoliv ojedinělý. Návrh drakonických až 100% sankcí například kvůli formálním chybám při průzkumu trhu či zadávacím řízení není podle mých informací ojedinělý. Velké ztráty či vratky kvůli nedomyšleným změnám v LPIS vešly do legend. Strašákem byla možnost srážky 50% ekoplatby kvůli drobnému, často domnělému, rozorání. Další příklady si většina zemědělských čtenářů doplní.
Přitom třeba odůvodnění nedávného nálezu III. ÚS 1344/23 nenechává na pochybách, že správní orgány jsou VŽDY povinny zkoumat důvodnost a přiměřenost sankce a nemohou pouze zopakovat větu z Pravidel či Nařízení vlády. Cituji: „… krácení dotace nesmí být přepjatě formalistické a nepřiměřené ve vztahu k závažnosti porušení a naplnění účelu dotace.“ Ústavní soud zde souhlasí s ustálenou rozhodovací praxí Nejvyššího správního soudu, jehož judikaturu uvádí. Všimněte si, že jde o závěry jdoucí v podobném směru, jak jsem psal výše. MZe se nemůže jen tak jednoduše „schovat“ za nějaký bezduchý text. Musí se zabývat skutečným stavem věcí a odůvodnit výši sankce i s ohledem na její přiměřenost - vůči žadateli, míře jeho pochybení i účelu dotace.
Uznávám, že změnit myšlení a praxi správních orgánů nejde úplně rychle. MZe by ale mohlo věci pomoci i úpravami předpisů. V první řadě by měl být předepsán obecný princip, že udělení sankce, pokud nejde o zjevně úmyslné pochybení, má předcházet výzva k nápravě v přiměřené lhůtě. Argumentace SZIF, se kterou jsem se setkal, že by to znamenalo nárůst práce, neobstojí. Jednak nelze obětovat důvěru zemědělců v rozumnost a spravedlnost tomu, aby „nepřibyla práce“. Především ale je to právě současná praxe, která mnohdy zbytečně vyvolává vleklé spory, odvolávání, soudy. Z pohledu veřejné správy jako celku by tedy výzva k nápravě naopak práci ušetřila. Státu i zemědělcům. A v dnešní době automatizovaných systémů a elektronického doručování nevěřím ani v nárůst práce pro SZIF.
Měla by být zamezen praxe, že námitky vůči protokolu SZIF fakticky vyřizuje osoba, která protokol psala. Ta by měla být naopak z účasti na rozhodování o námitkách vyloučena. SZIF musí upravit svoje vnitřní postupy tak, aby zajišťovaly skutečnou nezávislou korekci.
MZe, jako odvolací orgán, by mělo mít uloženo výslovně zkoumat i přiměřenost sankce s ohledem na reálný stav věcí, skutečnou škodu a rozsah porušení (například dotčenou plochu). Vedle toho by MZe mělo průběžně provádět revizi všech sankčních pravidel ohledně výše hrozícího postihu za různá provinění. A trvat na správném výkladu znaků jednotlivých pochybení, aby třeba písařská chyba nebo formální nedostatky dokladů nebyly interpretovány jako záměrné uvedení v omyl či podstrčení falešných dokladů … nebo nedodání příloh.
Mgr. Milan Daďourek, člen Předsednictva ASZ ČR
