Politická debata o předkupním právu pachtýře k zemědělské půdě – nájemce, který půdu nejen obhospodařuje, ale má právo i na sklizeň z ní – ještě ani pořádně nezačala. Přesto můžeme očekávat, že půjde o zásadní politickou bitvu, k níž zřejmě dojde na přelomu letošního a příštího roku.

V prohlášení současné koaliční vlády je obsažen slib: „Zabráníme spekulacím se zemědělskou půdou a ochráníme majetek před spekulanty ze zemí mimo EU.“ A ministerstvo zemědělství, jež má tento záměr naplnit, mluví o čtyřech možnostech, jak se jej zhostit.

Může jít o zavedení skutečného zákonného předkupního práva, nebo pouze o zavedení informační povinnosti o chystaném prodeji tak, aby se pachtýř o připravované transakci dozvěděl (a mohl předložit nabídku). V úvahu ale připadá také možnost nastavit nová pravidla pro zemědělský pacht, případně kombinace těchto nástrojů, řekl tiskový mluvčí resortu zemědělství Vojtěch Bílý.

Asociace soukromého zemědělství České republiky, sdružující převážně samostatně hospodařící farmáře, poukazuje na to, že předkupní právo by nejspíše posloužilo zemědělským společnostem a holdingům, které hospodaří převážně na pronajaté půdě a v některých případech si pronajímají desetitisíce hektarů od malých vlastníků. Když uvážíme, že zdaleka největší český pachtýř je Agrofert, je každému jasné, že úprava poměrů, za nichž se v Česku zemědělská půda prodává či pachtuje, představuje politikum par excellence.

Tragédie občiny naruby

Specificky český, historicky založený nepoměr mezi koncentrovaným hospodařením na zemědělské půdě a jejím nesmírně rozdrobeným vlastnictvím je zároveň naruby otočeným klasickým ekonomickým problémem „tragédie občiny“ (tragedy of the commons). Tu popsal světoznámý ekonom peruánského původu Hernando de Soto.

O co jde?

De Soto popisuje situaci, kdy komunální vlastnictví půdy vede k nedostatečné péči o ni. Každý, kdo se někdy pohyboval na kmenových územích obývaných etniky pastevců, ví, jak to vypadá. Bohatství, životní úspory i společenský status se odvozují od počtu chovaných hospodářských zvířat: takže motivace k rozšiřování stád je obrovská, zatímco území, vhodné pro pastvu, je konečné. S růstem lidské populace nemůže být výsledkem nic jiného než nadměrné využívání kolektivního statku, jeho postupná degradace, eroze, dezertifikace.

Naše „tragedy of the anticommons“ je vlastně něco podobného v opačném gardu – většina zemědělské půdy je ve vlastnictví zhruba 1,6 milionu fyzických osob, z nichž drtivá většina žije ve městech a půdu pronajímá. Půda je obhospodařována pachtýři, velmi často zemědělskými společnostmi, jež vznikly na půdorysu někdejších zemědělských družstev a posléze velmi silných agrobyznysových společností. Jen menšina půdy je obdělávána samostatnými farmáři, kteří jí současně vlastní.

Bývalé Československo a nové německé spolkové země, tedy někdejší NDR, se v tomto ohledu velmi liší třeba od Polska, kde komunistický režim nikdy nedokázal zkolektivizovat venkov a nahnat rolníky do družstev. Z toho vznikla zcela jiná struktura hospodaření na půdě. V Polsku se po revoluci stavělo na základech samostatných hospodářství, jež stát explicitně podporoval a motivoval ke společnému zpracování produkce. Za 30 let po revoluci se země prázdných řeznických krámů a potravin na lístky proměnila v zemědělského a potravinářského superexportéra. U nás restituce vedly k obnovení rolnického stavu jen částečně. Žijeme s důsledky své historie a jedno je jisté – sami před sebou neutečeme. 

„Tragedy of the anticommons“ v českém provedení spočívá v tom, že drobný absentující vlastník nemá možnost ani reálné prostředky k náležité kontrole, jak jeho majetek pachtýř užívá. Ani ten ale nemá motivaci investovat do půdy, když návratnost takových opatření daleko přesahuje dobu, která je typicky obsažená v pachtovní smlouvě. Tohle je problém, jenž jde daleko nad rámec politického sporu, protože podstatná je ve skutečnosti tato otázka: jak nastavit vlastnická, smluvní a veřejnoprávní pravidla tak, aby se dlouhodobě vyplácelo půdu zlepšovat?

Zemědělská půda není jen nemovitost a zdroj běžného výnosu. Je výrobním kapitálem, jehož kvalita se podle způsobu hospodaření zvyšuje nebo snižuje, a zároveň základem retenční schopnosti krajiny, ochrany před erozí a části potravinové bezpečnosti.

Tento rozdíl není akademický. Podle Výzkumného ústavu monitoringu a ochrany půdy (VÚMOP) je v současnosti (2025) přibližně osm procent zemědělské půdy potenciálně ohroženo extrémní vodní erozí s dlouhodobým průměrným smyvem přes 20,1 tuny na hektar a rok a téměř 30 procent zemědělské půdy je ohroženo větrnou erozí. Vodní a větrná eroze s tou či onou intenzitou ohrožují skoro polovinu orné půdy, odnášejí nejúrodnější část půdního profilu, snižují obsah organické hmoty a humusu a zhoršují propustnost půdy pro vodu.

Půda poškozená erozí není jen environmentálním problémem. Jde o znehodnocování výrobního aktiva s ohromnými negativními externalitami (nezamýšlenými vedlejšími důsledky lidské činnosti, jejichž náklady původce přenáší na někoho jiného, aniž by za ně platil): dopady na ekologii, zachování vody v krajině, omezení biodiverzity – cokoli dalšího jmenujete, bude to pravda.

Český problém: vlastnictví a hospodaření na dvou různých mapách

Zelená zpráva ministerstva zemědělství za rok 2024 eviduje 45 249 zemědělských subjektů spojených s půdou; právnické osoby představovaly jen 5958 podniků, ale obhospodařovaly 69,2 procenta evidované zemědělské půdy, v průměru 412 hektarů na podnik. U podniků zaměřených na produkci mléka vykazovaly právnické osoby v datech evropské zemědělské datové sítě FADN za rok 2023 dokonce 81,7 procenta propachtované půdy a jen 18,3 procenta půdy vlastní. Oddělení vlastnictví a hospodaření tedy není okrajovým jevem, ale jedním ze strukturálních znaků českého zemědělství, které ve většině evropských zemí v tomto rozsahu neexistuje.

Právní rámec tuto strukturu stabilizuje, nikoli nutně v dlouhém investičním horizontu. Občanský zákoník umožňuje zemědělský pacht na dobu určitou i neurčitou; pacht sjednaný na dobu neurčitou lze vypovědět v 12měsíční výpovědní době. Spolehlivá veřejná statistika, z níž by bylo možné tvrdit, že české soukromé pachty jsou převážně krátkodobé, neexistuje. Faktem však je, že české právo dlouhodobý pacht nevyžaduje a významná část hospodařících zemědělských podniků pracuje na cizí půdě. Nesoulad mezi délkou užívacího práva a návratností investic do půdního kapitálu je na světě a data výzkumných pracovišť o ohrožení půdy vodní a větrnou erozí i úbytku humusu a úrodnosti půdy jsou dlouhodobě alarmující.

Opatření zvyšující obsah organické hmoty, měnící osevní postup, obnovující meze a zatravněné údolnice, tvorba agrolesnických prvků nebo technická protierozní opatření přinášejí část užitku až po řadě let a část jejich přínosu získává někdo jiný než investor. Vlastník profituje z kvalitnějšího aktiva, obec a veřejnost z lepší retence vody a menšího odnosu půdy, zatímco náklady zpravidla nese hospodařící subjekt. Pokud lze vztah relativně brzy ukončit, vzniká klasický problém nedostatečné investiční jistoty. Ten není možné odstranit pouze dalšími povinnostmi uloženými pachtýři; je třeba změnit rozdělení výnosů i rizik.

Co ukazuje zahraničí?

Evropské právo připouští, že trh se zemědělskou půdou může podléhat zvláštní regulaci. Evropská komise ve výkladovém sdělení k nabývání zemědělské půdy mezi možnými nástroji výslovně připouští předkupní práva ve prospěch určitých kategorií kupujících, včetně pachtýřů – pokud opatření sleduje legitimní veřejný cíl, je nediskriminační a přiměřené. Zahraniční zkušenosti však zároveň ukazují, že žádný jednotlivý institut nenahrazuje celkovou architekturu vztahů k půdě.

Ve Francii je běžný zemědělský pacht (80 procent zemědělské půdy) uzavírán nejméně na devět let a pachtýř má právo na jeho obnovení; „statut fermage“ zahrnuje rovněž předkupní právo pachtýře. Vedle toho v zemi působí agentury SAFER (Sociétés d’aménagement foncier et d’etablissement rural) – neziskové organizace pověřené státem, aby dohlížely na trh se zemědělskou, lesní a venkovskou půdou s cílem její ochrany a rozvoje venkova. Ty mohou v zákonem stanovených případech vstoupit do převodu půdy. Jejich předkupní právo je ale používáno selektivně: v roce 2023 vedlo uplatnění předkupního práva agentur SAFER k 1840 akvizicím na 7500 hektarech a samotné agentury SAFER uvádějí, že převážná část jejich akvizic probíhá dohodou. Podstatou francouzského modelu tedy není masové přebírání půdy státem, ale kombinace dlouhodobého pachtu, kontroly trhu a udržení institucionální schopnosti v odůvodněných případech zasáhnout.

Také v Polsku existuje zákonné předkupní právo pachtýře, avšak nikoli pro každého nájemce. Polská obdoba francouzských agentur SAFER – Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa neboli KOWR – uvádí, že toto právo vzniká při písemné pachtovní smlouvě s právně jistým datem, která byla skutečně vykonávána nejméně po tři roky. Podmínkou je, že pozemek vstupuje do rodinného zemědělského hospodářství pachtýře. Institut je tedy součástí polské politiky podporující rodinné farmy a nelze jej mechanicky přenést do českého prostředí, kde pachtýřem bývá i velká právnická osoba. Předkupní právo má prostřednictvím agentury KOWR i stát.

Zajímavou inspiraci poskytuje Irsko. Daňový systém tam zvýhodňuje vlastníka, který půdu poskytne do dlouhodobého pachtu: u kvalifikovaných pachtů je rozsah osvobození příjmu odstupňován podle délky smlouvy a maximální úleva se vztahuje na pachty uzavřené na 15 a více let.

Spojené státy zase používají dobrovolná „conservation easements“ (věcná břemena za účelem ochrany přírody) a programy pod názvem „land stewardship“, v nichž jsou vlastníci a hospodáři bonifikováni za dlouhodobé zachování zemědělské a ekologické hodnoty půdy. Společným principem je snaha „koupit si“ od soukromníka ochranu půdy, vody, biodiverzity či krajiny – nikoli pouze předepsat jednotlivou technologii.

Možné české řešení: propojit ekonomický zájem

V českých podmínkách by dával smysl systém, který lze pracovně označit jako dlouhodobou správu půdního kapitálu. Vlastník by o své dispoziční právo nepřicházel a nikdo by jej nenutil půdu prodávat. Stát by však daňově a dotačně zvýhodnil dlouhodobé pachty – například na deset, 15 a více let – a část podpory by navázal na měřitelný stav půdy. Krátkodobý pacht by zůstal možný, ale nenesl by stejné veřejné výhody jako vztah, který umožňuje investice s dlouhou návratností.

Druhým prvkem by mohla být pasportizace půdy. Ministerstvo zemědělství a VÚMOP už zpřístupnily digitální údaje o vlastnostech půdy, jež vyplývají z průzkumu přibližně 4,6 milionu hektarů založeného zhruba na 400 tisících půdních sond a stát disponuje elektronickou evidencí zemědělské půdy podle uživatelských vztahů LPIS, monitoringem eroze a dalšími datovými vrstvami. K těmto informacím by bylo možné připojit periodicky měřené ukazatele, které jsou dostatečně robustní a ovlivnitelné hospodařením – například bilanci organického uhlíku, erozní stav, vegetační pokryv a další ukazatele.

Třetím prvkem by mohl být smluvní bonus-malus. Pachtovné by mohlo mít fixní a dlouhodobou složku, jež by byla odvozena od zachování či zlepšení předem definovaných parametrů. Pachtýř, který do půdy prokazatelně investoval a zvýšil její dlouhodobou hodnotu, by při skončení pachtu neměl přijít o celý přínos své investice. Naopak poškození půdy nad rámec běžných a objektivně neovlivnitelných změn by mohlo zakládat povinnost náhrady. Taková konstrukce by pacht ekonomicky přiblížila správě cizího kapitálu: správce může kapitál užívat a vydělávat na něm. Nemá však motivaci jej spotřebovat do mrtě, ale naopak udržovat „going concern“ (zásada nepřetržitého trvání a fungování podniku) v dobré kondici.

Čtvrtým prvkem je nalezení cesty k překonání parcelní fragmentace bez nucené koncentrace vlastnictví. Vlastníci v jednom půdním bloku nebo mikroregionu by mohli dobrovolně vložit správu svých pozemků do společného pozemkového sdružení či svěřit koordinaci profesionálnímu správci. Vlastnické tituly by zůstaly beze změny, ale pacht, krajinná opatření, přístupové cesty, zatravněné pásy nebo retenční prvky by bylo možné plánovat v měřítku, v němž se skutečně brání erozi. Veřejná podpora by mohla zvýhodnit právě projekty, které překračují hranici jedné parcely a řeší celý svah, povodí či půdní blok.

Teprve pátým prvkem by mohlo být předkupní právo. Pokud má být v českém právu posíleno, mělo by být úzké a podmíněné: nikoli být automatickou výsadou každého pachtýře, ale právem spojeným s dostatečně dlouhým pachtem, řádným plněním smlouvy a prokazatelnou péčí o kapitál ve formě půdy. Z nástrojů ochrany půdy by se neměl stát mechanismus další koncentrace vlastnictví. Nabízí se proto limitace podle regionální koncentrace, pravidla pro propojené osoby nebo upřednostnění mladého či místního aktivního zemědělce v přesně definovaných situacích. Evropská komise takové cíle – omezení spekulace, nadměrné koncentrace a podporu aktivních zemědělců – připouští, jestliže je právní úprava přiměřená.

Propojit zájmy

Výhodou takového uspořádání je propojení a sladění zájmů tak, aby měl vlastník reálnou naději, že se hodnota jeho půdy nebude vyčerpávat, a pachtýř dostal časový prostor potřebný pro investice do půdy a možnost podílet se na vytvořené dlouhodobé hodnotě v podobě zvýšení její úrodnosti. Stát a obce získají část veřejných statků – lepší retenční schopnost půdy, omezení eroze, stabilnější půdní strukturu a krajinné prvky – bez potřeby rozhodovat o každém agrotechnickém úkonu.

Takový model samozřejmě není triviální. Některé parametry půdy jsou závislé na půdním typu, počasí a lokalitě a nelze je spravedlivě hodnotit jednoduchým meziročním číslem. Měření musí pracovat s víceletým trendem, referenčním stavem a ukazateli, jež hospodařící subjekt skutečně může ovlivnit. Stejně důležité je zabránit, aby náklady na měření převýšily hodnotu samotné pobídky, to pak samozřejmě fungovat nebude ani náhodou. Smyslem není vytvořit další vrstvu povinného reportingu, ale použít data, která stát z velké části už má, k lepším smlouvám a lépe zacíleným veřejným penězům, podporujícím produkci pozitivních externalit.

V zahraničí se začíná prosazovat myšlenka, že zdravá půda je investiční aktivum, nikoli pouze výrobní vstup. Pokud se podaří prokázat, že hospodaření zvýšilo obsah organického uhlíku, infiltrační schopnost nebo odolnost vůči erozi, vzrostla i ekonomická hodnota pozemku. To otevírá prostor pro finanční inovace, oceňování půdy podle kvality správy, zvýhodněné financování či pojištění.

Debata o zemědělské půdě by se tím posunula o level výš, od handrkování, zda dát více práv vlastníkovi, nebo pachtýři, k otázce, jak mezi ně rozdělit odpovědnost a výnos z obnovy půdy. To je totiž pro české zemědělství a přírodu důležitější. Fragmentované vlastnictví není nutné administrativně rušit a velké provozní celky není nezbytné rozbíjet, pokud lze vytvořit prostředí, jež umožní společně řídit to, co hranici parcely stejně ignoruje: vodu, erozi, organickou hmotu a krajinnou strukturu. Krásné téma. A potřebné.

Autor: Miroslav Zámečník,
Zdroj: e15.cz